申请人：空间信息产业发展股份有限公司，住址：四川省成都市武侯区。

被申请人：泸县自然资源和规划局，地址：泸县玉蟾街道办事处花园路94号。

法定代表人：郭武灿，职务：局长。

申请人对被申请人作出的履行行政协议决定书不服，于2022年11月18日向本机关提起行政复议申请。本机关于2022年11月19日收到行政复议申请。经审查，于2022年11月22日依法予以受理。期间由于案情复杂，延期三十日审理，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《履行行政协议决定书》（泸县自然资决字〔2022〕1号）。

申请人称：申请人与被申请人于2020年8月13日签订了《政府采购合同》，约定由申请人负责收集合同项目范围内的权属资料，建立不动产数据库等工作。该合同在性质上系申请人与被申请人作为平等民事主体所签订的民事合同，而非行政协议，该合同不受“行政协议”相关法律法规的调整，被申请人无权根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条之规定，作出履行行政协议决定书。理由为：1.本案的采购合同，并非被申请人为了实现行政管理的职能而与申请人签订的具有行政法上权利义务的协议，申请人也并非处于被动地位的行政管理相对人。2.根据《中华人民共和国政府采购法》第四十三条之规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”，申请人与被申请人之间的法律关系受《中华人民共和国合同法》，即现行《中华人民共和国民法典》合同编所调整。且采购合同中也明确载明：“根据《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国合同法》……签订本合同”。由此可见，申请人与被申请人签订的合同不论是从形式上还是实质上均属于民事合同，而非具有管理性质的行政协议。申请人与被申请人因履行本合同发生争议，应当根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定，采取民事救济措施。

被申请人称：1.被申请人与申请人签订的合同项目内容，系申请人的行政管理职权。依据泸县委办〔2019〕43号文件规定，被申请人具有承担、指导、监督全县自然资源和不动产确权登记工作的管理职权。被申请人与申请人签订的《政府采购合同》，从其项目名称可以看出该合同系被申请人基于管理职责而订立。2.被申请人与申请人签订的《政府采购合同》系行政协议毫无争议。（1）合同内容是被申请人职权范畴。（2）被申请人的行为是为了实现行政管理职责而与申请人签订的合同。（3）《政府采购合同》的一方当事人是行政机关（被申请人）。（4）《政府采购合同》是双方意思表示一致的基础上缔结的合同。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第一条之规定，本《政府采购合同》属于行政协议。3.双方当事人在合同中对民事法律规范的约定并不影响行政合同的性质。（1）根据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十七条第二款“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”的规定可知，当事人约定的法律规范与前述规定并不矛盾冲突，并可参照适用。（2）是否属于“行政协议”不是根据当事人的合同约定，也不是根据当事人约定的法律规范判定。如果按被答复人的逻辑，“行政协议”将几乎不存在。

经审理查明：被申请人为实现行政管理目标，依据《中共泸县县委办公室 泸县人民政府办公室关于印发〈泸县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（泸县委办〔2019〕43号）职能规定，于2020年8月13日与申请人签订了项目名称为《“房地一体”宅基地使用权、集体建设用地使用权及房屋所有权不动产登记项目第一包》的《政府采购合同》（合同编号为LZZFCGGZ（2022）500101）。合同约定由申请人负责合同项目的收集整理权属资料、权籍调查、录入权调系统和登记系统、缮证、建立不动产数据库、项目成果质量检查等工作。合同总价为人民币10684800元（大写壹仟零陆拾捌万肆仟捌佰元）。工期要求：2020年9月底前项目颁证率达到90%；2020年12月底前完成全部工作内容。合同还约定了违约责任，若申请人在合同规定期限内无法提供服务/交货，被申请人有权终止合同，并请示项目统计财政部门取消其中标资格，由申请人向被申请人支付10%的违约金。合同签订后，被申请人在日常工作督导中，发现申请人工作进度严重滞后，人员投入严重不足，没有按照《政府采购合同》的约定，在2020年12月底前完成全部工作内容。2021年4月13日，被申请人发出工作提示函，提醒申请人若规定期限内未完成任务，被申请人将全面启动追责机制，并跟款项结算挂钩。2021年7月16日，被申请人再次向申请人发出工作提示函。2022年1月24日，被申请人第三次向申请人发出工作提示函，提出若申请人的项目进度、质量达不到被申请人的要求，被申请人将严格按照合同第八条第2、3条款规定追究申请人的违约责任。2022年1月25日，申请人就工作进度、测绘成果质量、后续工作安排向被申请人作出回复函。2022年9月2日，被申请人根据《政府采购合同》第五条、第八条第（一）项第二款的约定，按照《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十四条的规定，作出《履行行政协议决定书》（泸县自然资决字〔2022〕1号），决定解除双方签订的采购合同；要求申请人支付违约金1068480元（大写壹佰零陆万捌仟肆佰捌拾元整）；要求申请人退还项目已形成的所有成果资料和前期收集到的资料。2022年10月13日，申请人向被申请人作出不动产登记项目工作计划的复函。申请人因不服被申请人作出的履行行政协议决定书，于2022年11月18日向本机关提起行政复议申请。

上述事实有下列证据证明：1.《中共泸县县委办公室 泸县人民政府办公室关于印发〈泸县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（泸县委办〔2019〕43号）；2.《政府采购合同》（合同编号为LZZFCGGZ（2022）500101）；3.泸县自然资源和规划局《关于按期做好农村“房地一体”不动产登记工作的提示函》《关于按时保质完成农村“房地一体”不动产登记工作的提示函》《关于农村“房地一体”不动产登记项目进度、质量等问题的提示函》《履行行政协议决定书》（泸县自然资决字〔2022〕1号）；4.空间信息产业发展股份有限公司《关于<泸县自然资源和规划局关于泸县农村“房地一体”不动产登记项目进度、质量等问题的提示函>的回复函》（空间函〔2022〕11号）；《泸县“房地一体”宅基地使用权、集体建设用地使用权及房屋所有权不动产登记项目工作计划》（空间函〔2022〕91号）。    

本机关认为：依据《中共泸县县委办公室 泸县人民政府办公室关于印发〈泸县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（泸县委办〔2019〕43号）规定，被申请人作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有“贯彻落实并组织实施各类自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处、成果应用的制度、标准、规范”、“建立健全全县自然资源和不动产登记信息管理基础平台”、“负责自然资源和不动产登记资料收集、整理、共享、汇交管理等”、“承担指导监督全县自然资源和不动产确权登记工作”等行政管理职权。

本案的争议焦点为申请人与被申请人签订的合同性质问题。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第一条规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中《政府采购合同》是被申请人作为行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与申请人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，应属于行政协议。

根据《政府采购合同》约定，申请人应当于2020年9月底前使项目颁证率达到90%；于2020年12月底前完成全部工作内容。但合同签订后，申请人工作进度严重滞后，至2022年仍未完成工作任务。经被申请人多次催告后仍不履行义务，申请人的行为已构成严重违约。根据《政府采购合同》约定的违约责任，若申请人在合同规定期限内无法提供服务/交货，被申请人有权终止合同，并请示项目统计财政部门取消其中标资格，由申请人向被申请人支付10%的违约金。被申请人发出工作提示函指出将按照合同约定追究申请人的违约责任并无不当。但若被申请人要按照《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十四条规定解除合同，应该严格按照规定执行。该条第一款规定，“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”第二款规定，“法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”

被申请人依据合同的约定和《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十四条的规定，作出的《履行行政协议决定书》适用法律依据不明确，存在歧义。若按照《履行行政协议决定书》的名称，应理解为被申请人适用上述法条第二十四条第一款，要求申请人履行协议。而按照《履行行政协议决定书》的实际内容来看，被申请人是适用上述法条第二款的规定解除合同。要适用上述法条第二十四条第二款的规定解除合同，必须履行一个最重要的催告程序。而从被申请人前期的行为来看，均是函告申请人将按照合同的约定，起诉解除合同以及追究违约责任，并未告知申请人将直接依据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十四条第二款的规定解除合同。被申请人未履行催告程序，直接依据行政权力作出解除合同的决定，违反法定程序。

综上，被申请人作出的履行行政协议决定，适用依据不准确，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定如下：

撤销被申请人作出的《履行行政协议决定书》（泸县自然资决字〔2022〕1号）。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向泸县人民法院提起行政诉讼。

                                   泸县人民政府

                                                              2023年2月14日