申请人：付顶友，女，出生年月：1951年2月11日，住址：四川省泸县。

被申请人：泸县自然资源和规划局，地址：泸县玉蟾街道办事处花园路94号。

法定代表人：张怀华，职务：局长。

申请人对被申请人作出的行政处罚决定不服，于2022年5月10日向本机关提起行政复议申请。本机关经审查，于2022年5月12日依法予以受理。案件审理期间，由于案情复杂，延期30日审理，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》（泸县自然资案林处〔2021〕51号）。

申请人称：2019年9月，申请人因危房改建，经县国土局合法审批取得农村宅基地用地90m²，老住宅危房于2019年9月前由政府拆除，并改为农耕种植用地。2019年11月完成新房主体建筑，房屋周围仍为泥巴土地，未做水泥硬化处理。2022年4月8日，申请人收到村支书电话及占用林地处罚通知书。申请人不服，认为：1.2019年9月宅基地审批时，按地方政策每户晒坝及养殖面积规划为20-30m²/人且不需重新审批，故加上申请人合法审批取得的90m²，用地面积在150-180m²内都属合法，而申请人房屋实际建筑面积约100m²，空坝泥地约几十平方米，全部加起来不足200m²。被申请人所称违法占地面积以卫星拍摄红线部分为准（共计：511m²），除去合法用地面积，处罚书上421m²的违法面积也远超申请人实际占地面积；2.申请人住宅用地是在2019年9月审批取得，当时宅基地及晒坝由县国土局审批，无需经林业部门再审批。被申请人不能用2019年修订的《中华人民共和国森林法》第三十七条的新规定来否认原法律认定的结果；3.申请人所占林地属个人私有林用地，按照《中华人民共和国森林法》第十四、十五条规定，申请人合法权益应受保护，而且砍伐房前屋后私人的零星林木不算违法。

被申请人称：2021年12月1日，被申请人以在森林督查工作中核查发现的涉嫌违法线索为依据，对申请人擅自改变林地用途修建住房及土坝的违法行为立案调查。经查，2019年5月27日，泸县立石镇XX村X组村民刘某（正在服刑，母亲付顶友）经泸县立石镇人民政府批准占用集体土地90m²移地新建住宅，拆除原房92.13m²。2019年9月，刘某开始动土修建住房。2020年1月，竣工入住，建成一栋二层砖混结构住房，并将房屋周边平整土地成坝。该移建住房及土坝实际占地面积511m²（住房173m²，土坝338m²），超出准批面积421m²，超出部分为林地，未办理林地占用审批手续，违法面积经申请人签字认可。被申请人对案件会审后，对申请人擅自改变林地用途的违法行为给予罚款8420元的行政处罚，并送达行政处罚决定书，至今申请人未履行处罚决定事项。被申请人按照《中华人民共和国森林法》相关规定，对申请人擅自改变林地用途的行为调查处理并无不当。另申请人的住房合法权益保护和违法行为处理应由县农业农村局办理。

经审理查明：2019年5月27日，泸县立石镇XX村X组村民刘某（户主，家庭人口2人，母亲付顶友）经泸县立石镇人民政府审批取得用地90m²移建住房，原房拆除92.13m²复耕交集体安排使用。同年9月，因原住房位置较高，进出不便，刘某与该村组李某超调地，占用青杠林新建住房。2020年1月新房竣工，刘某建成一处二层砖混结构的农村住房并将房屋周边土地平整成坝。

2021年11月25日，被申请人经上级部门下发的2020年336号森林督查图斑初步发现刘某涉嫌擅自改变林地用途建房。同日，被申请人对该违法线索进行登记，并开展现场核查。12月1日，被申请人对申请人（户主刘某正在服刑）未经批准擅自改变林地用途建房的违法行为进行立案调查。《土地利用项目规划审查图》显示：申请人新建农房占用林地0.0511公顷。被申请人出具的调查报告载明：申请人擅自改变林地用途421m²。同日，申请人与被申请人共同委托四川卓信测绘有限公司、京延工程咨询有限公司宜宾分公司对申请人占用土地测绘和林地鉴定。12月14日，被申请人对申请人及徐某珍进行调查询问。12月18日，被申请人、申请人、见证人徐某珍及京延工程咨询有限公司宜宾分公司对违法占地实地鉴定，并形成现场勘验笔录，该笔录载明：涉案林地权属集体，面积511m²，性质为商品林地。12月20日，京延工程咨询有限公司宜宾分公司出具《技术鉴定报告》，该报告载明：“2020年度林地一张图”涉及的302、303林地小班中划出2块违法小班，1号违法小班204.71m²，2号违法小班189.10m²，共计393.81m²，森林类别均为商品林地。另《林地属性一览表》载明：1、2号违法小班林地权属归集体，林木所有权归个人。

2022年1月11日，被申请人对该违法案件进行会审，随后将处理决定呈批。1月12日，被申请人作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。1月17日，被申请人以申请人未经批准擅自占用林地421m²（占地面积511m²，合法审批面积90m²）用于修建房屋、院坝，违反《中华人民共和国森林法》第三十七条第一款的规定为由，依据《中华人民共和国森林法》第七十三条第一款和四川省有关规定，作出《行政处罚决定书》，对申请人擅自改变421m²林地用途的行为处以植被和林业生产条件恢复费（植被、林业生产条件恢复费均为10元/m²）1倍的罚款，共计8420元，并责令限期恢复植被和林业生产条件。同日，被申请人作出《责令恢复植被和林业生产条件通知书》。

申请人因不服被申请人作出的行政处罚决定，于2022年5月10日向本机关提起行政复议申请。

上述事实有下列证据证明：1.《集体土地建设用地使用证》（泸县集建（1992）字第44XX39号）、《泸县农村村民建房用地审批表》；2.《林业违法线索登记表》《初步核查报告》及现场核查图片；3.《336-2号违法违规使用林地/违法采伐林木图斑位置示意图》《土地利用项目规划审查图》；4.《立案呈批表》《调查报告》《共同委托书》；5.付顶友、徐某珍《询问笔录》；6.《现场勘验笔录》《技术鉴定报告》《付顶友擅自改变林地用途案地块林地属性一览表》《付顶友擅自改变林地用途案小班位置示意图》；7.《违法案件会审表》《违法案件会审记录》《违法案件处理决定呈批表》；8.《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》《责令恢复植被和林业生产条件通知书》。

本机关认为：根据《中华人民共和国森林法》第九条的规定，被申请人泸县自然资源和规划局作为县级以上地方人民政府林业主管部门，具有主管本地区林业工作的职责。

经审理，本机关认为本案有两个争议焦点。第一，申请人擅自改变林地用途的违法占地面积认定问题。根据《土地利用项目规划审查图》《336-2号违法违规使用林地/违法采伐林木图斑位置示意图》显示，下发的图斑所载明的违法用地总面积为0.0511公顷（511m²）；而《技术鉴定报告》《付顶友擅自改变林地用途案地块林地属性一览表》《付顶友擅自改变林地用途案小班位置示意图》显示，涉案图斑有2块违法小班，1号违法小班204.71m²，2号违法小班189.10m²，共计393.81m²。被申请人据以定案的证据间存在矛盾，不能确定申请人未经批准擅自占用林地421m²（占地面积511m²，合法审批面积90m²）用于房屋、院坝建设。因此，被申请人作出的行政处罚，主要事实不清，证据不足。第二，被申请人的行政处罚决定适用依据是否正确的问题。案涉地块为林地，其用途应与其土地利用属性相符，而申请人擅自改变林地用途修建住房、院坝，并且到目前为止尚未恢复案涉地块上的林地植被及林业生产条件，上述违法行为使案涉地块用途始终无法与其利用属性相符，故申请人擅自改变林地用途修建住房、院坝的违法行为应是一个持续的状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第二款“……违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，申请人的违法行为尚处于持续状态，该违法行为应适用《中华人民共和国森林法》（2019修订）的相关规定。因此，被申请人依据《中华人民共和国森林法》（2019修订）对申请人的违法行为作出行政处罚，并无不妥。

另针对申请人主张案涉地块为私有林地，其私下调地修建住房符合相关规定的观点，根据《付顶友擅自改变林地用途案地块林地属性一览表》显示，案涉地块的林地权属归集体，仅林木所有权归个人，故申请人调地建房的行为不符合规定，本机关对该观点不予采纳。

综上，被申请人作出的行政处罚决定，主要事实不清、证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，决定如下：

撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》（泸县自然资案林处〔2021〕51号），责令被申请人在法定期限内重新调查处理。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

                                     泸县人民政府

                                                                2022年7月28日